存保制度，護(hù)航金融安全
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發(fā)布日期：2014-10-30 12:00:00 點(diǎn)擊：304次
2010年3月6日，冰島就是否向英國(guó)、荷蘭儲(chǔ)戶賠償損失舉行公投。冰島民間組織當(dāng)天在首都雷克雅未克舉行大型示威游行，反對(duì)向兩國(guó)償還巨額債務(wù)。
存款保險(xiǎn)制度、金融監(jiān)管部門的審慎監(jiān)管職能和中央銀行的最后貸款人安排一道，被世界公認(rèn)為金融安全的三道重要防線。多國(guó)實(shí)踐表明，該制度自創(chuàng)立以來(lái)，在維護(hù)金融安全與穩(wěn)定方面發(fā)揮了重要作用
創(chuàng)立與發(fā)展
20世紀(jì)30年代大蕭條時(shí)期，美國(guó)銀行業(yè)的倒閉風(fēng)潮催生了該制度的建立，80年代以來(lái)已擴(kuò)張至全球100多個(gè)國(guó)家
存款保險(xiǎn)制度最早建立于20世紀(jì)30年代的美國(guó)。當(dāng)時(shí)正值大蕭條時(shí)期，銀行業(yè)恐慌蔓延。1930年11月，密蘇里州、印第安納州、伊利諾伊州和北卡羅來(lái)納州等地區(qū)擁有1.8億美元存款的256家銀行倒閉，引發(fā)了銀行業(yè)危機(jī)。一個(gè)月后，共有532家商業(yè)銀行倒閉，涉及的總存款額達(dá)3.7億美元。1930—1933年期間，美國(guó)銀行數(shù)量由危機(jī)前的超過2.5萬(wàn)家驟減到不足1.5萬(wàn)家。1933年3月6日，美國(guó)總統(tǒng)羅斯福宣布全國(guó)所有銀行暫停營(yíng)業(yè)。大量銀行倒閉、停業(yè)，恐慌情緒在儲(chǔ)戶之間迅速蔓延，造成嚴(yán)重的擠兌現(xiàn)象。失控的儲(chǔ)戶聚集在銀行外，要求將其支票、定期存款轉(zhuǎn)換為現(xiàn)金；疲憊的銀行家竭力說服儲(chǔ)戶，讓后者相信銀行是安全的。但實(shí)際情況是，由于沒有存款保險(xiǎn)制度，廣大儲(chǔ)戶儲(chǔ)蓄資金蕩然無(wú)存。1930—1933年間，銀行倒閉造成儲(chǔ)戶損失的存款總額達(dá)到13億美元。
為挽救在經(jīng)濟(jì)危機(jī)的沖擊下瀕臨崩潰的銀行體系，1933年6月，美國(guó)國(guó)會(huì)通過《銀行法》，成立臨時(shí)聯(lián)邦存款保險(xiǎn)公司（FDIC）。隨后3個(gè)月內(nèi)，7785家州立銀行得到保護(hù)，F(xiàn)DIC允許其申請(qǐng)存款保險(xiǎn)。1934年1月1日，F(xiàn)DIC開始為銀行提供聯(lián)邦保險(xiǎn)。1935年，《銀行法》將FDIC變?yōu)橛谰脵C(jī)構(gòu)。此后半個(gè)世紀(jì)的時(shí)間里，美國(guó)存款保險(xiǎn)制度發(fā)揮了顯著作用，成為美國(guó)金融監(jiān)管的重要組成部分。1934—1980年間，平均每年破產(chǎn)的商業(yè)銀行為15家，遠(yuǎn)遠(yuǎn)低于上世紀(jì)20年代每年600家以上的水平。其間，美國(guó)國(guó)會(huì)先后6次提高存款保險(xiǎn)的保障額度，由1993年的2500美元提高至1980年的10萬(wàn)美元。
20世紀(jì)80年代以來(lái)，金融創(chuàng)新浪潮降低了商業(yè)銀行傳統(tǒng)業(yè)務(wù)的盈利，世界上相繼發(fā)生了一系列銀行危機(jī)與貨幣危機(jī)，促使越來(lái)越多的國(guó)家在借鑒他國(guó)存款保險(xiǎn)制度的基礎(chǔ)上，結(jié)合本國(guó)實(shí)際，著手建立或改善已有的存款保險(xiǎn)制度，存款保險(xiǎn)制度在全球迅速擴(kuò)張。國(guó)際存款保險(xiǎn)協(xié)會(huì)統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)顯示，截至2014年1月，全球已有113個(gè)經(jīng)濟(jì)體建立了顯性存款保險(xiǎn)制度，有40個(gè)經(jīng)濟(jì)體正在考慮籌建。
作用與風(fēng)險(xiǎn)
建立多層次金融安全網(wǎng)，但國(guó)際金融危機(jī)特別是歐債危機(jī)的教訓(xùn)顯示，制度本身也存在道德風(fēng)險(xiǎn)
建立和完善存款保險(xiǎn)制度，一是有利于保護(hù)存款人特別是中低收入存款人的利益，增強(qiáng)其對(duì)銀行業(yè)的信心。二是完善退出機(jī)制，促進(jìn)商業(yè)銀行經(jīng)營(yíng)市場(chǎng)化，倒逼銀行業(yè)改革，營(yíng)造公平競(jìng)爭(zhēng)環(huán)境。三是完善多層次的金融安全網(wǎng)，提高監(jiān)管水平。四是有效防范金融風(fēng)險(xiǎn)，應(yīng)對(duì)金融危機(jī)，保障金融體系和宏觀經(jīng)濟(jì)的穩(wěn)定運(yùn)行。在2008年國(guó)際金融危機(jī)中，作為危機(jī)策源地的美國(guó)雖然有數(shù)十家銀行倒閉，但并沒有發(fā)生大的擠兌現(xiàn)象?？梢哉f，如果沒有聯(lián)邦存款保險(xiǎn)制度，美國(guó)金融危機(jī)的影響會(huì)更加嚴(yán)重。
雖然存款保險(xiǎn)制度意義重大，但在建立過程中也存在成本及風(fēng)險(xiǎn)問題。其中，有可能助長(zhǎng)道德風(fēng)險(xiǎn)是存款保險(xiǎn)制度的主要缺陷，體現(xiàn)在儲(chǔ)戶、銀行業(yè)和監(jiān)管者的多重道德風(fēng)險(xiǎn)。建立存款保險(xiǎn)制度后，儲(chǔ)戶放松對(duì)其存款機(jī)構(gòu)資金使用的監(jiān)管；存款機(jī)構(gòu)在寬松的市場(chǎng)約束環(huán)境下，風(fēng)險(xiǎn)約束機(jī)制弱化，加大風(fēng)險(xiǎn)與收益不對(duì)稱的運(yùn)作；監(jiān)管者往往在存款保險(xiǎn)制度下變得寬容，掩蓋虛假數(shù)據(jù)、放松保險(xiǎn)資本金要求及對(duì)國(guó)際資本流動(dòng)的監(jiān)管等，助長(zhǎng)了銀行的道德風(fēng)險(xiǎn)。
案例一
歐洲小國(guó)塞浦路斯是世界商務(wù)中心之一，金融業(yè)規(guī)模十分龐大。其中國(guó)外儲(chǔ)戶為避稅方便，同時(shí)獲得高收益目的，將大量資金
存放在塞浦路斯銀行，為其瘋狂的擴(kuò)張?zhí)峁┝嗽丛床粩嗟馁Y金支持。國(guó)際金融危機(jī)爆發(fā)，塞浦路斯銀行業(yè)利用其龐大的金融資產(chǎn)，在許多銀行紛紛賣掉持有的希臘國(guó)債時(shí)，投入數(shù)十億歐元的資金購(gòu)買了高風(fēng)險(xiǎn)的希臘國(guó)債，過度自信的投資行為最終導(dǎo)致其遭受巨大損失。塞浦路斯早在2000年就建立了存款保險(xiǎn)制度，但由于銀行業(yè)規(guī)模太大，以至于本國(guó)自有的存款保險(xiǎn)機(jī)制不足以保護(hù)有擔(dān)保的儲(chǔ)戶。而銀行將大量資產(chǎn)信息掌握在自己手中，儲(chǔ)戶和監(jiān)管者沒法得到足夠的信息進(jìn)行監(jiān)督。于是，在存款保險(xiǎn)制度這一金融安全網(wǎng)的庇護(hù)下，儲(chǔ)戶、銀行業(yè)、監(jiān)管者的多重道德風(fēng)險(xiǎn)逐漸發(fā)酵，最終導(dǎo)致在歐債危機(jī)期間，塞國(guó)銀行控制風(fēng)險(xiǎn)失當(dāng)，蒙受巨額虧損，走上資不抵債、瀕臨破產(chǎn)的境地。
案例二
冰島銀行業(yè)在國(guó)際金融危機(jī)中同樣受到巨大沖擊，其境外分行還牽扯到外國(guó)存款人的利益，受到國(guó)際社會(huì)的廣泛關(guān)注。作為歐洲經(jīng)濟(jì)區(qū)的一員，冰島銀行業(yè)境外分行的數(shù)量和規(guī)模發(fā)展迅速。由于長(zhǎng)期依賴批發(fā)市場(chǎng)進(jìn)行融資，考普興銀行、冰島國(guó)民銀行和格里特里爾銀行三家冰島最大的銀行不可避免地陷入經(jīng)營(yíng)困難，2008年9月底至10月初，冰島金融服務(wù)監(jiān)管局陸續(xù)接管了這三家銀行。
2008年10月6日，冰島通過政治承諾的形式，將原來(lái)20887歐元的限額賠償變?yōu)槿~保障。但冰島金融服務(wù)監(jiān)管局管理之下的儲(chǔ)戶和投資者保障基金嚴(yán)重不足，連每個(gè)賬戶20887歐元的償付都無(wú)法保證。
英國(guó)、北歐五國(guó)、盧森堡、荷蘭以及德國(guó)是上述三家銀行開展國(guó)際業(yè)務(wù)的主要地區(qū)。鑒于冰島償付能力有限，各國(guó)紛紛采取行動(dòng)，將冰島在本國(guó)的分行納入監(jiān)管并凍結(jié)資產(chǎn)及支付賬戶，以保護(hù)本國(guó)儲(chǔ)戶利益。英國(guó)金融服務(wù)賠償計(jì)劃在冰島投資者保障基金沒有足夠清償能力的情況下，與英國(guó)政府共同承擔(dān)了最初的賠償支出，還承擔(dān)了20887歐元與5萬(wàn)英鎊（英國(guó)當(dāng)時(shí)的保障額度）之間的賠償責(zé)任。為了維護(hù)金融穩(wěn)定，英國(guó)政府還宣布對(duì)超過5萬(wàn)英鎊的存款進(jìn)行全額保障。之后，英國(guó)與冰島就賠償事宜進(jìn)行數(shù)次協(xié)商，2011年12月，英國(guó)將關(guān)于冰島網(wǎng)絡(luò)儲(chǔ)蓄銀行（冰島國(guó)民銀行在英分行）的賠償案提交歐洲自由貿(mào)易聯(lián)盟法庭仲裁，結(jié)果以失敗告終。
存款保險(xiǎn)制度下的道德風(fēng)險(xiǎn)是導(dǎo)致冰島銀行業(yè)，尤其是其海外業(yè)務(wù)快速擴(kuò)張進(jìn)而釀成最終危機(jī)的原因之一。此外，冰島銀行業(yè)破產(chǎn)事件還揭示了存款保險(xiǎn)制度可能出現(xiàn)的諸多問題，例如基金規(guī)模不足、跨境協(xié)調(diào)機(jī)制不完善等，這些因素都會(huì)阻礙存款保險(xiǎn)制度保護(hù)存款人作用的發(fā)揮。
改革與趨勢(shì)
保障額度和范圍不斷加大，“風(fēng)險(xiǎn)最小化”是總目標(biāo)，各國(guó)存款保險(xiǎn)制度因地制宜各具特色
存款保險(xiǎn)制度建立以來(lái)，歷經(jīng)危機(jī)的考驗(yàn)，本身也在不斷完善和鞏固中。以美國(guó)為例，20世紀(jì)80年代以來(lái)，由于金融創(chuàng)新活躍等因素，每年破產(chǎn)的商業(yè)銀行、儲(chǔ)蓄和貸款機(jī)構(gòu)數(shù)目激增，為過去年份的10倍以上。這對(duì)美國(guó)的存款保險(xiǎn)制度提出了新的挑戰(zhàn)，一系列改革應(yīng)運(yùn)而生。
1982年，《存款機(jī)構(gòu)法》賦予FDIC和聯(lián)邦儲(chǔ)蓄貸款保險(xiǎn)公司在緊急情況下跨州兼并銀行和儲(chǔ)蓄機(jī)構(gòu)的權(quán)力；1989年，《金融機(jī)構(gòu)改革、復(fù)興和加強(qiáng)法案》取 消聯(lián)邦儲(chǔ)蓄貸款保險(xiǎn)公司，成立儲(chǔ)蓄監(jiān)管局來(lái)監(jiān)管儲(chǔ)蓄機(jī)構(gòu)；1991年，《聯(lián)邦存款保險(xiǎn)公司改善法》對(duì)FDIC補(bǔ)充保險(xiǎn)金，指示其建立基于風(fēng)險(xiǎn)的保險(xiǎn)費(fèi)率制度，限制“太大而不能倒”政策的實(shí)施；1999年，《格蘭姆—里奇—布利雷金融服務(wù)現(xiàn)代化法案》要求包括FDIC在內(nèi)的監(jiān)管部門加強(qiáng)對(duì)金融機(jī)構(gòu)資本、內(nèi)部交易以及其他關(guān)系的管理；2005年，《聯(lián)邦存款保險(xiǎn)改革法》將個(gè)人退休賬戶保險(xiǎn)額度提高至25萬(wàn)美元；授權(quán)FDIC調(diào)整基于風(fēng)險(xiǎn)的保險(xiǎn)費(fèi)率制度；2010年，《多德—弗蘭克華爾街改革與消費(fèi)者保護(hù)法》（簡(jiǎn)稱《多德—弗蘭克法案》）明確了問題銀行救助模式。
如今，在自愿與強(qiáng)制相結(jié)合的投保方式下，F(xiàn)DIC為受保銀行所有存款賬戶提供保險(xiǎn)，包括支票賬戶、可轉(zhuǎn)讓支付命令、儲(chǔ)蓄賬戶、貨幣市場(chǎng)存款賬戶中的存款或定期存款等。包括非美國(guó)公民在內(nèi)的任何個(gè)人或?qū)嶓w均可在任一受保銀行獲得存款保險(xiǎn)。
2008年國(guó)際金融危機(jī)的爆發(fā)嚴(yán)重削弱了歐洲銀行體系的穩(wěn)定性，許多國(guó)家都采取了行動(dòng)。愛爾蘭是歐洲最早行動(dòng)的國(guó)家。2008年9月20日，愛爾蘭將其存款保障額度提高至10萬(wàn)歐元，10天后又宣布對(duì)7家銀行進(jìn)行全額保障。希臘和英國(guó)緊隨其后，分別于當(dāng)年10月2日和3日提高保障額度。隨后的14天中，歐洲共有19個(gè)國(guó)家提高或者宣布提高保障額度，7個(gè)國(guó)家實(shí)施全額保障。國(guó)際金融危機(jī)給一些亞太地區(qū)經(jīng)濟(jì)體的金融市場(chǎng)帶來(lái)了巨大沖擊。除日本、印度等一些主要經(jīng)濟(jì)體沒有提高保障額度外，其余經(jīng)濟(jì)體均上調(diào)了保障額度，或采取了臨時(shí)或永久的全額保障。
各個(gè)國(guó)家或地區(qū)因地制宜，存款保險(xiǎn)制度各有特色。按照職能，存款保險(xiǎn)制度大體可以分為四類：第一類是“付款箱”型，存款保險(xiǎn)機(jī)構(gòu)僅負(fù)責(zé)在投保機(jī)構(gòu)倒閉后，向其存款人進(jìn)行補(bǔ)償支付。第二類是“強(qiáng)付款箱”型，在履行“付款箱”職能的基礎(chǔ)上，存款保險(xiǎn)機(jī)構(gòu)還會(huì)適度地參與風(fēng)險(xiǎn)處置。第三類是“損失最小化”型，存款保險(xiǎn)機(jī)構(gòu)的目標(biāo)是運(yùn)用多種風(fēng)險(xiǎn)處置工具和機(jī)制，將倒閉投保機(jī)構(gòu)的成本和損失最小化。第四類是“風(fēng)險(xiǎn)最小化”型，存款保險(xiǎn)機(jī)構(gòu)全面參與投保機(jī)構(gòu)的風(fēng)險(xiǎn)控制，既有風(fēng)險(xiǎn)處置職能，也有監(jiān)督管理職能。
英國(guó)（金融危機(jī)前）、荷蘭、新加坡、澳大利亞等國(guó)家主要采取第一類和第二類型的存款保險(xiǎn)制度；美國(guó)、加拿大、日本、韓國(guó)、俄羅斯和法國(guó)等國(guó)家主要采取后兩種類型的存款保險(xiǎn)制度。
其他層面上，機(jī)構(gòu)參與存款保險(xiǎn)模式有自愿加入、強(qiáng)制加入、自愿與強(qiáng)制相結(jié)合三種；存款保險(xiǎn)制度的保障范圍可以從地理歸屬、機(jī)構(gòu)類別、賬戶類型三個(gè)層次進(jìn)行選擇；存款保險(xiǎn)額度分為限額賠償和全額保障兩種；保險(xiǎn)費(fèi)率主要有單一固定費(fèi)率和基于風(fēng)險(xiǎn)調(diào)整的差別費(fèi)率兩種模式；存款保險(xiǎn)基金的運(yùn)作還涉及基金來(lái)源、基金規(guī)模與存款保險(xiǎn)準(zhǔn)備金率的調(diào)整等問題。
目前存款保險(xiǎn)制度的發(fā)展趨勢(shì)是在“風(fēng)險(xiǎn)最小化”的總目標(biāo)下，強(qiáng)制參保機(jī)構(gòu)加入、有限賠償（危機(jī)中通常提高賠償額度或者改為全額保障），并采用基于風(fēng)險(xiǎn)調(diào)整的差別費(fèi)率。
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